為了配合將在全國進行的整頓軍隊行動，讓退役軍人能夠順利從軍戶轉變成民戶，天啟在年前讓圣學院考慮兩大關系，就是百姓與土地的關系、百姓與官吏的關系。天啟認為只有把百姓與土地的關系理清楚了，才能保證所有人吃飯和穿衣的問題；只有把百姓與官吏的關系理順了，才能保證官員做到上下一致和言行一致，從而保證政令的貫徹實施和民意的準確反映。
這兩個要求看似很簡單但是仔細想起來就會覺得很難，大明帝國經過兩百多年的運轉，大多數的土地都被兼并在少數人手里，而且這種土地兼并趨勢還在愈演愈烈。沒有土地只能租借土地耕種的農民除了交稅還要交租，朝廷收了稅還會修河道和養官吏，那些靠收地租過活的寄生蟲只會在家中啃食勞動成果而沒有一點付出，使民力和國力都受到極大的傷害。
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